环境法 | 生态修复的法律界定

作者 | 陈红梅（南京财经大学法学院副教授）

原文标题 | 《生态修复的法律界定及目标》

基金项目 | 国家社会科学基金重点项目“农业现代化建设的制度引领和保障研究”（批准号：15AZD009）；江苏省社会科学基金项 目“相邻环境权益的私法保护研究”（批准号：14FXD008）。

本文略有删减

原文提要

在环境科学领域，生态修复与环境修复、生态恢复、生态重建等概念并不能等同。由于未对环境科学领域有关概念加以辨别，我国立法中有关“生态修复”名称非常的不统一，呈现出较为混乱的局面，同时也导致了司法实践中生态修复目标设定的困境。法律视野下生态修复的对象及范围要比环境科学中生态修复的对象和范围小。它不包括因自然原因造成的退化生态系统的修复，主要是指通过人力作用的生态修复。生态损害必须具有可修复性，且表现为一种不利益的状态。生态修复的法律目标设定应当具有整体性和全局性。在生态修复方案的选择与确定上应当具有妥当性、可行性及合法性。生态修复目标的落实需要司法机关与行政机关的配合与协调。

在环境科学领域，国内外学者关于生态修复的定义和目标尚存在较大的争议，没有形成统一的认识。当生态修复进入法律领域，成为一项法律义务、法律制度和法律责任承担方式之后，法研究者又基于环境科学中关于生态修复的不同理解去界定生态修复在法律中的定义和目标，同样也形成了不同的观点。

作为生态文明制度建设的重要构成，立法和司法实践中关于生态修复的名称、内涵的不统一，显然不利于我国生态修复法律制度的构建。因此，厘清生态修复概念与相似概念的区别，并在法律的视野下正确理解生态修复的定义、合理地界定生态修复的目标是当前构建我国生态修复制度的主要任务。

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生态修复定义的法律界定

法律上的生态修复与环境科学上的生态修复既有密不可分的联系，又有所区别。法律上生态修复的定义必然是以环境科学上的生态修复定义为依据，尤其是环境立法必须遵循环境科学的原理和规律。构建统一的生态修复法律制度，应当对现有相关概念重新梳理，改变现行立法名称上的不一致，统一认识，并且按照环境科学中关于生态修复的内容、修复方式及其相互之间的联系来建立生态修复法律制度。与其他相关概念相比，生态修复的概念在名称上更贴切、内容上更为全面，其含义更符合环境法的理念。

因此，在名称上，我国应当统一使用“生态修复”这一法律名称。在内容上，根据我国《环境保护法》第２条的规定，该法所调整的环境问题既包括环境污染， 也包括环境破坏。因此，在生态修复的法律定义中，也应当既包括环境修复和受干扰的非污染生态系统的修复。与此同时，法学与环境科学的调整方式及研究目标迥异，又不能将环境科学中生态修复的定义完全照搬到法律领域。生态修复作为一个法律概念应当符合法律调整的要求。否则，就会出现上述司法实践中生态修复的判决普遍缺乏可执行性及是否可行的问题，从而影响到生态修复目标的实现。生态修复的法律定义应当与环境科学中生态修复的定义有所区别。

从环境科学的理论来看，一切与人类生存和发展有直接或间接关系的环境要素、成分、状态都是人类生态系统的组成部分，都是环境科学的研究对象。环境科学中生态修复的对象应是指一切受损害的生态系统，既包括由于人类活动原因所造成的污染环境的修复、非污染的生态系统的修复、人口密集农牧业区的生态修复等，也包括由于自然原因造成的退化生态系统的修复。所有与生态系统相关的损害类型都是环境科学中生态修复的研究对象及修复目标，包括可修复性的损害，“受损生态环境从损害发生到其恢复至基线状态期间提供生态系统服务”的期间损害，也包括 “受损生态环境及其服务难以恢复，其向公众或其他生态系统提供服务能力的完全丧失”的永久性损害。

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在法律中，作为一种法律责任方式或是法律义务，生态修复是与环境整治、环境污染同时出现的。与环境科学不同，法律是一种调整社会关系的行为规范，是调整人的行为的。法律视野中生态修复的对象必须是人类行为和活动所能影响、调节和支配的，否则法律的调整无实际意义。因此，法学上的生态修复的对象及范围要比环境科学中生态修复的对象和范围小。

首先，它不包括因自然原因造成的退化生态系统的修复。因为这种生态损害不是人的行为所导致的，无法追究其法律责任。其次，法学上的生态修复的对象是生态损害，这种损害必须具有可修复性，且表现为一种不利益的状态。对于人力无法恢复的生态系统的永久损害，法律无法通过调整人的行为达到修复的目的。生态修复作为一种法律责任承担方式，不具有可修复性的“永久损害”是没有意义的。根据2017年《生态环境损害赔偿制度改革方案》，对于生态环境的永久损害，可以由赔偿义务人提供赔偿资金作为政府非税收入，由赔偿权利人及其指定的部门或机构开展替代修复。生态系统的期间损害虽然表现为一种损害的形式，但这种损害“可以通过临时的替代措施暂时提供相应的生态系统服务功能”，这种利益的差额可以其他替代方式弥补，也不是生态修复的对象。

最后，环境科学中的生态恢复是利用生态系统自我恢复能力恢复受损生态系统，与人的行为无关，无法被法律所调整，因此，主要通过人力的作用修复生态较之运用自然力恢复生态更符合法律的要求，环境科学中的“生态恢复”不属于法学中“生态修复”的内容。那么，因环境污染和破坏所造成的财产损害和人身损害是否属于法律上生态修复的对象呢？

2017年8月29日《生态环境损害赔偿制度改革方案》明确规定，这两类损害的赔偿适用侵权责任法等法律规定。尽管生态修复的环境要素中，并不排除其中一部分环境要素可以成为民法中的 “物”。当这部分环境要素受污染或破坏时，它们属于财产损害，可以获得民事侵权责任法的救济，从而在救济环境私益时，间接地实现部分生态修复目标。但是这种民事救济只是对该环境要素财产功能的恢复，并不救济和修复其生态功能。作为生态修复的对象，其修复的是受损自然生态系统的生态结构和生态服务功能，以更好地为人类可持续地利用。

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生态修复目标的法律界定

当生态修复成为救济生态损害的一项法律制度安排时，生态修复的目标设定就成为立法和实践中重要的一环。从严格意义上来说，生态环境要素受到污染和破坏后，恢复到损害之前的状态客观上是不可能实现的。因此，在环境科学的实践中，生态修复的目标通常只需要达到使被扰动和损害的生态系统恢复到接近于它受干扰前的自然状态就可以了。生态修复的法律目标设定同样也是如此。

2017年的《环境损害鉴定评估推荐方法（第ＩＩ版）》将生态修复的目标设定为“将受损的生态环境恢复至基线状态，或修复至可接受风险水平，或先修复至可接受风险水平再恢复至基线状态，或在修复至可接受风险水平的同时恢复至基线状态。对于部分工业污染场地，可根据再利 用目的将受损生态环境修复至可接受风险水平”。2016年7月发布的《中国环境资源审判》白皮书指出，“各级法院以尽可能将受到损害的生态环境修复到损害发生之前的状态和功能作为环境资源审判的最终目标”。

但是，与环境科学上生态修复目标的实现不同，生态修复的法律目标的实现，除了技术上的考量之外，还要体现法律的价值判断。这就意味着在司法实践中，生态修复目标的设定，需要对生态修复方案的妥当性、可行性、合法性等方面进行审查，并综合考量生态修复关系中各方利益衡量。

１．生态修复的法律目标设定应当具有整体性和全局性。尽管司法主导的生态修复面临的是生态修复的个案，针对的也是个别的环境要素与环境问题。但是，生态修复体现了对环境公益的法律救济，作为环境法上的一项法律制度，生态修复应当具有环境法的整体主义思维和预防风险的理念。在生态修复目标的设定上，要将生态环境视为一个有机整体，要有全局观，从而选择对整个生态环境最有利的生态修复方案来实现生态修复的长远目标。

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２．在生态修复方案的选择与确定上应当具有妥当性、可行性及合法性。生态修复不仅是一项技术性很强的系统工程，同时修复成本也是巨大的，再加上修复效果的不易评估性和不确定性，这就需要法官在生态修复的具体案件中综合考量各种因素，对生态修复方案进行成本效益的分析，妥当地选择生态修复方案。《环境损害鉴定评估推荐方法（第ＩＩ版）》对于生态修复方案的选择与确定提供了一些基本原则，具体包括：有效性、合法性、保护公众健康和安全、技术可行性、公众可接受、减小环境暴露。

这些考量因素既包括技术性的因素，如有效性、技术可行性、减少环境暴露，还包括法律的因素，如合法性及公众可接受性等。当生态修复的技术方案无法达到上述要求，或者由于修复费用巨大，导致生态修复责任主体无法承受时，则可以采用替代性的生态修复方案或是采用一些灵活的、创新性的判决方式来实现生态修复的目的。

３．生态修复目标的落实需要司法机关与行政机关的配合与协调。生态修复目标的实施有赖于生态修复方案的执行和验收。在生态修复过程中，仍需要对责任人的生态修复行为进行监督和管理，要对生态修复结果进行验收。由于生态修复行为对技术和专业知识要求较高，诉讼标的额大，执行周期长，如果完全由司法机关单独来实施监管，完成裁判执行，会遭遇到重重困难，也难以彰显诉讼的价值。为了顺利地落实生态修复的目标，仍需要行政机关的协调与配合。环境行政机关不仅具有相应的技术能力，也具有相应的监管职能。由其承担生态修复行为的执行与修复结果 的验收与评估工作，既可以缓解法院执行上的困难，又可以调动行政机关的力量协助执行工作。

当前，中共中央印发了《深化党和国家机构改革方案》，深化国务院机构改革，组建自然资源部和生态环境部，并由自然资源部统一行使生态保护修复职责。这对于将来在生态修复领域各相关行政机关的互相配合与支持，对于生态环境修复目标的落实，进而实现生态环境利益均有积极的现实意义。

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在立法和司法实践中，统一生态修复的名称，合理界定生态修复的法律内涵及法律目标是我国当前构建生态修复法律制度的首要任务。生态修复法律制度的建设仍然任重而道远。生态修复是一项系统工程，其法律制度不可能由一项单一的法律制度来构成。生态修复的复杂性与综合性也决定着不同的法律部门对生态修复制度均要作出相应的规定与要求。由于不同部门法的调整对象及功能的不同，这也决定着不同的法律对生态修复目标实现的作用也不相同。

民法注重私益的救济，“恢复原状”与“金钱赔偿”这一传统的民事责任方式只能在救济环境私益时，间接地实现生态修复的部分目标。环境刑事责任旨在惩罚严重环境违法行为及预防环境犯罪，其本身虽不承担生态修复功能，但司法实践中也可以通过将罚金作为“实现为修复环境提供资金的目的”及创新一些责任形式的做法来帮助实现生态修复目标。环境法注重对生态环境的管理与保护， 是实现生态修复目标的主要法律保障。

因此，在环境立法中，应对生态修复的概念、生态修复的原则、不同环境要素的生态修复标准、政府生态修复职责、生态修复的义务、生态修复的责任方式等内容作出具体的、系统的规定，为我国生态修复提供制度保障。

原文首发于暨南学报（哲学社会科学版）2019年第8期。

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音 频 | 邝安琪

图 文 | 邹雅嘉

审 核 | 闫月珍

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